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  PROPOSITIONS DE LOIS  
     

Loi LCAP
09 mai 2017

Dans le cadre du programme de recherches financé par l'Agence nationale de la recherche sur le PLU patrimonial j’ai été interrogé par les responsables du programme sur la dialectique entre PLU patrimonial et les outils spécifiques à la protection des sites patrimoniaux remarquables :


Quelle était votre position lorsque le projet de loi prévoyait que les PLU patrimoniaux deviennent les principaux outils de gestion des espaces protégés ?

Cette proposition était à la fois une source de perplexité et d’inquiétude.

Perplexité, parce que rien n’imposait à l’origine une réforme d’une telle ampleur, seulement cinq ans après la mise en place du dernier né des espaces protégés – les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AVAP) – si ce n’est la perspective de la fin du délai prévu pour la transformation des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). Face à un patrimoine dont la protection nécessite de s’ancrer dans la durée et à des collectivités territoriales de plus en plus déboussolées devant une frénésie législative, il pouvait sembler étonnant que le Gouvernement fasse le choix de modifier une législation qui ne faisait pas vraiment l’objet de critiques. On aurait pu imaginer de se contenter de repousser, une fois encore, le délai de transformation des ZPPAUP en AVAP pour éviter que celles qui n’auraient pas été transformées au 14 juillet 2016 ne disparaissent purement et simplement.

Quant à la proposition d’inscrire les règles de gestion de l’espace protégé directement dans le PLU, si elle se justifiait par la volonté de simplifier la réglementation locale de l’occupation des sols en intégrant, dans le projet de territoire, la protection du patrimoine, elle est aussi rapidement apparue dangereuse. La durée et la pérennité étant les clés des politiques patrimoniales, le PLU ne paraissait pas de nature à apporter les garanties suffisantes à une gestion durable du patrimoine. Il s’agit d’un document par nature instable, susceptible de faire l’objet d’une annulation par le juge ou d’une révision à chaque changement de majorité. Dans ces conditions, la protection qu’elle aurait mise en place aurait été dépendante de la continuité que lui aurait donné les majorités appelées à se succéder au conseil municipal ou intercommunal. Par ailleurs, de nombreuses associations ont fait part de leur crainte que la pression urbanistique prenne peu à peu le pas sur les considérations de protection patrimoniale. C’était un risque qu’il ne nous paraissait pas souhaitable de courir.

Le PLU patrimonial existe-t-il ? Est-ce une chimère juridique ?

L’article L. 151-19 du code de l’urbanisme donne la possibilité à l’autorité compétente en matière d’urbanisme d’identifier, dans son PLU, les biens, parties de biens, ensembles de biens ou secteur de la commune ou de l’intercommunalité dont le patrimoine est à protéger.

Cela étant, la planification prend finalement assez peu en compte la dimension patrimoniale, et ce pour différentes raisons, parmi lesquelles, par exemple, le fait que :

– le droit du patrimoine et le droit de l’urbanisme dépendent de codes différents et relèvent de ministères différents, ce qui rend les problématiques plus hermétiques ;

– les planificateurs se concentrent généralement davantage sur les préoccupations les plus urgentes, à savoir le développement urbain ou l’extension des villes, au détriment des questions patrimoniales, davantage en prise avec le « temps long » ;

– la formation des ingénieurs et des urbanistes ne les porte pas naturellement vers les considérations de protection patrimoniale.

Cela dit, j’ai l’impression que les mentalités évoluent peu à peu, avec un enjeu de plus en plus fort pour les communes et les intercommunalités de protéger leur patrimoine pour se forger une identité ou la mettre en relief, ou encore pour contribuer au développement local, en y promouvant le tourisme.

En tout cas, les instruments juridiques existent et ont encore été précisés à l’occasion de la LCAP (cf. éléments sur le PLU patrimonial ci-dessus).

Pourquoi a-t-il été sorti des outils retenus dans la loi LCAP ? Par qui ?

Face au danger que représentait le PLU (cf. arguments développés à la question 1), j’ai pris l’initiative, en tant que rapporteur du volet patrimoine de cette loi, de proposer à mes collègues de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication lors de l’élaboration du texte de commission en première lecture de substituer au PLU un règlement spécifique, le « plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine ».

Il s’agit d’un document annexé au PLU, qui possède le caractère de servitude d’utilité publique, comporte des prescriptions et un document graphique, dans lequel sera inscrit l’ensemble des règles destinées à protéger le patrimoine de l’espace protégé.

Une large majorité de mes collègues de la commission a souscrit à ma proposition, qui a ensuite été entérinée lors du passage en séance publique au Sénat en première lecture, le Gouvernement ne déposant d’ailleurs aucun amendement pour la remettre en cause.

En deuxième lecture, l’Assemblée nationale s’y est naturellement ralliée sans difficulté. J’ai découvert par la suite que de nombreux députés de la majorité avaient été également sensibilisés au danger du PLU et en étaient inquiets dès la première lecture, mais pouvaient difficilement prendre l’initiative d’aller contre la proposition du Gouvernement.

Pour autant, le PLU patrimonial n’a pas disparu : la LCAP est même venue clarifier la rédaction des dispositions du code de l’urbanisme qui le concernent (cf. fin du I consacré aux éléments relatifs au PLU patrimonial). Nous avons seulement décidé qu’il ne serait pas l’un des deux outils de gestion des sites patrimoniaux remarquables.

Quels arguments ont-ils été particulièrement convaincants pour enlever le PLU des outils de gestion des SPR ?

Comme indiqué à la question 1, le PLU ne paraissait pas le document le plus adapté pour garantir la protection du patrimoine dans la durée, ce qu’implique le classement en tant que SPR. Une annulation de ce document par le juge pour un motif totalement étranger aux dispositions patrimoniales (un défaut de consultation, un document manquant…) et ce sont toutes les règles protégeant le patrimoine dont l’application aurait pu se retrouver suspendue. Sans compter les risques de remise en cause à chaque changement de majorité sous la pression urbanistique. Le temps du patrimoine n’est pas toujours vraiment en phase avec celui de l’urbanisme

Avez-vous ressenti un consensus entre les différents groupes au Sénat sur cette question ?

Nous avons mené un grand nombre d’auditions pour préparer l’examen du projet de loi. Les personnes que nous avons auditionnées, qu’il s’agisse d’associations d’élus ou d’associations œuvrant dans le domaine de la protection du patrimoine, étaient globalement unanimes sur le danger de s’en remettre au seul PLU pour inscrire les règles de protection du patrimoine.

Dans ces conditions, tous les groupes politiques étaient favorables à faire évoluer le texte du projet de loi sur ce point, soit en l’assortissant d’un certain nombre de garde-fous – ainsi le groupe socialiste proposait d’imposer une consultation de la commission nationale et de l’architecte des Bâtiments de France sur les dispositions du PLU relatives au SPR –, soit en remplaçant purement et simplement cet instrument par un outil plus spécifique comme le prévoyait déjà la législation pour les AVAP ou les ZPPAUP. C’est la solution que j’ai retenue, étant donné que les associations n’avaient de cesse de nous dire que les règles de fonctionnement de ces espaces protégés étaient satisfaisantes.

Le PLU patrimonial pourrait-il exister dans un site remarquable ?

À l’intérieur même du périmètre d’un site patrimonial remarquable, cela n’aurait pas beaucoup d’intérêt puisque le PVAP ou le PSMV ont le caractère de servitudes d’utilité publique affectant l'utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel. On ne ferait que multiplier les risques de contradiction en utilisant plusieurs documents, même si le droit prévoit qu’en cas de conflit entre une servitude d’utilité publique et le règlement d’un document d’urbanisme, c’est la règle la plus sévère qui prévaut lors de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme.

En revanche, il peut être très intéressant pour une commune ou une intercommunalité concernée par un SPR d’utiliser le PLU patrimonial :

– soit pour créer une sorte de « zone tampon » en bordure du site patrimonial remarquable, comme cela s’est déjà fait autour de certaines secteurs sauvegardés, ZPPAUP ou AVAP, pour permettre de ne pas passer trop brutalement d’une zone fortement protégée à un espace soumis au droit commun de l’urbanisme ;

– soit pour intégrer ce qui, dans la périphérie du site patrimonial remarquable, mérite d’être préservé au même titre que le site patrimonial remarquable, tout en étant situé dans un environnement qui ne justifiait pas d’être intégré audit site patrimonial remarquable. Il faut être conscient qu’un immeuble situé en SPR fait l’objet d’un régime de travaux lourd pour les propriétaires : cela n’aurait aucun sens de l’étendre à des zones dont seul un ou deux immeubles le justifient.

Le PLU patrimonial peut-il servir dans d'autres types d'espaces, au patrimoine moins remarquable ?

Le PLU patrimonial peut constituer un outil essentiel pour protéger les bâtiments les plus caractéristiques d’une période, en raison soit de leur rareté soit de leur importance au regard de l’histoire ou de l’architecture, mais surtout pour garantir une certaine cohérence architecturale, urbaine et paysagère.

Il sert avant tout à protéger des immeubles qui ne sont pas déjà protégés au titre des monuments historiques ou qui sont situés dans le périmètre d’un espace protégé.

C’est pourquoi il peut être utile pour préserver le petit patrimoine rural, par exemple, ou tout autre élément considéré comme patrimonial.

Comment faudrait-il améliorer le régime du PLU pour qu'il soit un instrument efficace ?

Le dispositif juridique actuel est déjà assez complet et offre de nombreuses possibilités. Le problème se situe peut-être davantage au niveau :

– d’un manque d’information ou de sensibilisation des élus sur les possibilités offertes par le PLU en matière de protection du patrimoine ;

– d’un manque de volonté de la part d’élus qui parent d’abord au plus urgent, à savoir le développement du tissu urbain et économique.

Quel impact produit la répartition des compétences entre ministères sur ce sujet ?

Clairement, les enjeux urbanistiques et patrimoniaux sont distincts et souvent antagonistes. Le fait qu’ils soient portés par deux ministères différents n’arrange pas les choses, mais je vois mal comment faire évoluer les choses sur ce point : il serait aussi absurde de confier la protection du patrimoine au ministère de la ville et du patrimoine que de confier l’ensemble des enjeux de planification au ministère de la culture !

D’où l’enjeu d’une prise de conscience globale de ce que la protection du patrimoine peut apporter en matière économique, touristique ou même sociale à une commune et une intercommunalité. Le mouvement doit venir du citoyen. Et sur ce point, le sondage réalisé il y a un an par la Fondation du patrimoine me paraît encourageant : les Français ont clairement marqué leur attachement au patrimoine de proximité et 67 % d’entre eux jugent qu’il est plutôt urgent de s’occuper de la protection, de l’entretien et de la restauration du patrimoine. Voilà qui pourrait contribuer à donner de l’intérêt au PLU patrimonial.

Sur quoi les débats de la loi LCAP ont le plus porté ? Est-ce que la question des PLU patrimoniaux a constitué un temps fort des débats ?

Sur le volet patrimoine dont j’étais en charge, la question des espaces protégés (abords et sites patrimoniaux remarquables) cristallisait à l’origine beaucoup d’inquiétudes. Mais, nous nous sommes finalement rapidement retrouvés sur la base de la proposition que j’ai faite devant la commission de la culture, de l’éducation et de la communication du Sénat, en première lecture, qui consistait à remplacer le PLU par un règlement spécifique comme outil de gestion des sites patrimoniaux remarquables. Ce sont finalement quelques questions, comme celle de la création obligatoire ou non d’une commission locale ou encore celle des moyens pour surmonter le blocage d’une intercommunalité qui rechignerait à protéger correctement le patrimoine d’un site patrimonial remarquable qui ne serait situé sur le territoire que d’une minorité des communes qui en sont membres.

Pour ma part, ce sont finalement les deux autres sujets dont j’étais chargée, l’archéologie préventive et l’architecture, qui ont suscité le plus de désaccords entre les deux chambres.

Quelle est votre position sur l'appellation "site patrimonial remarquable" ?

Lorsque le projet de loi nous a été soumis en première lecture, j’ai été gênée par l’appellation « cités historiques » qu’avait proposé le Gouvernement. Cette appellation me paraissait davantage du registre du label touristique et me laissait craindre que la substance importe peu. Chacun des deux termes me paraissait réducteur par rapport à l’ambition du projet : le terme de « cité » ne prenait pas en compte le fait que la protection pouvait s’appliquer aux espaces ruraux et aux paysages autour des villes, villages ou quartiers ; le terme « historique » renvoyait à des vestiges du passé alors que la protection peut se justifier pour des motifs historiques et archéologiques certes, mais aussi pour des motifs architecturaux, artistiques ou paysagers.

C’est pourquoi, après mûres réflexions avec mon co-rapporteur Jean-Pierre Leleux, nous avons proposé l’appellation « site patrimonial protégé », afin d’englober l’ensemble des éléments susceptibles de bénéficier de ce label et d’insister sur la notion de protection.

L’Assemblée nationale n’a pas été pleinement séduite par notre proposition et lui a substitué celle de « site patrimonial remarquable ». A titre personnel, je trouve que cette appellation, par comparaison avec celle de « site patrimonial protégé », ne restitue pas avec autant de force l’idée d’une démarche politique destinée à sauvegarder et valoriser le patrimoine. Certains craignent d’ailleurs qu’elle ne tende à confondre sous le même qualificatif de « remarquable » des réalités patrimoniales très différentes, comme en témoigne le maintien de la possibilité de deux niveaux de documents de protection, le PVAP et le PSMV. Bref, elle pourrait susciter certaines déceptions.

Cela dit, le processus législatif étant le fruit de compromis et cette appellation jouissant indéniablement d’un pouvoir d’attraction touristique plus fort tout en étant parfaitement compréhensible pour nos concitoyens, nous avons décidé de nous y rallier.

La loi LCAP constitue-t-elle, au final, une avancée pour les espaces protégés ?

Au terme des débats parlementaires, la rédaction que nous avons votée me paraît assurer un bon équilibre entre la volonté du Gouvernement de simplifier la législation pour la rendre plus lisible pour les citoyens et les efforts du Sénat de maintenir un dispositif garantissant un haut degré de protection du patrimoine.

En termes de simplification, trois points doivent être mis en avant :

– la définition des sites patrimoniaux remarquables permet d’opérer une distinction plus nette entre les protections au titre du patrimoine et celles relevant du code de l’environnement. Le code dispose clairement que l’objectif du classement est la protection, la conservation et la mise en valeur du patrimoine culturel. Les espaces ruraux et les paysages peuvent prétendre au classement, mais seulement s’ils « forment avec ces villes, villages ou quartiers un ensemble cohérent » ou s’ils sont « susceptibles de contribuer à leur conservation ou à leur mise en valeur » :

– la LCAP a permis d’harmoniser les règles en matière d’autorisation préalable de travaux dans les sites patrimoniaux remarquables et dans les abords des monuments historiques, ce qui a le mérite de rendre à la fois les règles plus claires pour nos concitoyens et le travail des architectes des Bâtiments de France (ABF) sans doute plus aisé ;

– la LCAP a fait disparaître les superpositions de servitudes d’utilité publique en définissant, lorsqu’un immeuble est susceptible de faire l’objet de plusieurs servitudes, la règle qui sera applicable pour l’instruction d’un projet d’aménagement. En bonne logique, c’est évidemment la règle la plus protectrice pour le patrimoine qui a été retenue. Ce qui signifie, par exemple, que pour toute demande d’autorisation préalable de travaux sur un immeuble classé monument historique qui serait également situé dans un site patrimonial remarquable, l’ABF n’aura à se prononcer qu’une seule fois, sur la base des règles applicables aux monuments historiques.

La réforme a également été guidée par le souci d’offrir une certaine souplesse pour permettre aux collectivités territoriales concernées par le périmètre d’un espace protégé de l’adapter au contexte local. J’en veux pour preuve la possibilité d’adopter, en fonction de l’importance du patrimoine à protéger selon les zones du site patrimonial remarquable, un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) ou un plan de valorisation du patrimoine et de l’architecture (PVAP).

Pour autant, le Sénat a réussi à intégrer plusieurs dispositions qui garantissent le maintien d’un haut niveau de protection du patrimoine :

– possibilité du classement d’office d’un site patrimonial remarquable et renforcement du rôle de la commission nationale dans la supervision des espaces protégés ;

– assistance technique et financière de l’Etat pour l’élaboration des PVAP ;

– maintien de la co-construction des PSMV ;

– diverses mesures visant à surmonter le blocage éventuel d’une intercommunalité en associant plus étroitement les communes concernées par le périmètre d’un site patrimonial remarquable à l’élaboration des documents de protection lorsque cette compétence relève de l’échelon intercommunal ;

– mise en place obligatoire d’une commission locale ;

– possibilité d’une médiation et d’une participation citoyennes afin d’assurer le suivi régulier de l’espace protégé et l’adhésion des citoyens au dispositif.




 
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